การบินไทย การรถไฟ และองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ: ความเหมือนที่แตกต่าง
รองศาสตราจารย์ ดร.ศักดิ์สิทธิ์ เฉลิมพงศ์
รองผู้อำนวยการสถาบันการขนส่ง
จากกรณีการบินไทยประสบปัญหาขาดทุนต่อเนื่องจนต้องเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูไปเมื่อไม่นานมานี้ ทำให้หลายคนคิดไกลไปถึงรัฐวิสาหกิจอื่นที่สังกัดกระทรวงคมนาคมของไทย อาทิ การรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) และองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.) ซึ่งล้วนมีหนี้สินจำนวนมากคล้ายคลึงกับการบินไทยก่อนเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูกิจการ คำถามหลักที่เกิดขึ้นคืออนาคตของ รฟท. และ ขสมก. จะเหมือนหรือแตกต่างจากการบินไทยหรือไม่ อย่างไร?
CUTI สถาบันการขนส่ง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย นำเสนอความคิดเห็นจาก รองศาสตราจารย์ ดร.ศักดิ์สิทธิ์ เฉลิมพงศ์ รองผู้อำนวยการสถาบันการขนส่ง ถึง ความเหมือนและความแตกต่างระหว่าง การบินไทย รฟท. และ ขสมก.
สิ่งที่เหมือนกันของทั้ง 3 หน่วยงาน
- เป็นรัฐวิสาหกิจที่มีบอร์ดบริหารส่วนใหญ่มาจากภาครัฐ การบริหารงานโดยอาศัยกฎระเบียบของราชการทำให้ขาดความคล่องตัว ส่งผลต่อประสิทธิภาพในการดำเนินงานและการควบคุมต้นทุน
- มีสหภาพแรงงานที่เข้มแข็ง ทำให้การเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ทำได้ยาก
- ผลการดำเนินงานที่มีการขาดทุนสะสมต่อเนื่องมาหลายปี
- การบินไทยมีผลขาดทุนสะสมในปี 2562 ประมาณ 19,383.39 ล้านบาท (มีการนำส่วนของหุ้นและทุนเข้ามาชดเชยผลขาดทุนสะสม)1
- รฟท. มีผลขาดทุนสะสม ณ วันที่ 30 กันยายน 2561 ประมาณ 135 ล้านบาท แต่พบว่ายังมีผลขาดทุนสะสมที่ยังไม่ได้รับการชดเชยจากรัฐบาลอีกจำนวน 160,363 ล้านบาท2
- ขสมก. มีผลขาดทุนสะสมในปี 2561 ประมาณ 116,724.73 ล้านบาท3
ประเด็นที่แตกต่างกันของทั้ง 3 หน่วยงาน
สิ่งที่แตกต่างกันของทั้ง 3 หน่วยงานที่เห็นได้ชัดคือ “การแข่งขัน” เราจะพบว่าการบินไทยต้องแข่งขันกับสายการบินทั้งภายในและต่างประเทศ รวมถึงความเป็นองค์กรขนาดใหญ่ ซึ่งทำให้ขาดความคล่องตัวในการบริหารงาน จึงเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้การบินไทยไม่สามารถแข่งขันกับคู่แข่งทั้งในด้านของราคาและการให้บริการได้ แตกต่างกับ รฟท. และ ขสมก. ที่มีการดำเนินการเฉพาะตลาดภายในประเทศ แม้จะมีการแข่งขันจากผู้ให้บริการขนส่งอื่น ๆ แต่ก็ไม่รุนแรงเท่าในธุรกิจการบิน ในส่วนของ ขสมก.นั้นยังถูกกำกับดูแลอย่างเข้มงวดในแง่เส้นทางการให้บริการ และโดยเฉพาะค่าโดยสาร อีกทั้งยังมีผู้ประกอบการเอกชนร่วมบริการในหลายเส้นทาง ขณะที่ ขสมก. เองนั้นให้บริการในเส้นทางที่มีลักษณะบริการสาธารณะไม่หวังผลกำไร
เมื่อมีความแตกต่างด้านการแข่งขันแล้ว จุดแข็งและจุดอ่อนของ รฟท. และ ขสมก. อยู่ตรงไหน
ในระบบขนส่งทางรางระหว่างเมืองนั้น รฟท. เป็นผู้ให้บริการผูกขาดรายเดียว (มีลักษณะเป็น Natural Monopoly) ซึ่งในทางทฤษฎีน่าจะสามารถสร้างผลกำไรได้เป็นจำนวนมาก (เหมือนดังเช่นรัฐวิสาหกิจที่ให้บริการผูกขาดรายอื่น) แต่ทว่า รฟท. กลับมีปัญหาในการบริหารงานอยู่ไม่น้อย เนื่องจากรัฐบาลเป็นผู้กำหนดราคาค่าโดยสารซึ่งมักจะกำหนดไว้ต่ำกว่าระดับราคาที่จะคุ้มทุน (คล้ายกับกรณีของขสมก.) และยังทำหน้าที่เป็นผู้จัดสรรงบประมาณการลงทุนมาให้ ซึ่งในอดีตมักจะได้รับการจัดสรรน้อยกว่าที่ควรจะเป็น เป็นผลให้ รฟท. ถูกตีกรอบด้วยสิ่งที่รัฐบาลจัดสรรมาให้ นอกจากปัญหาดังกล่าว รฟท. ยังประสบปัญหาด้านแข่งขันจากการขนส่งและโดยสารรูปแบบอื่น ไม่ว่าจะเป็นรูปแบบการเดินทางทางอากาศและทางบก ซึ่งด้วยปัจจัยด้านราคาและระดับการบริการแล้วอาจจะเป็นทางเลือกที่น่าสนใจกว่า ดังนั้น รฟท. เองจำเป็นต้องมีการปรับตัว เพื่อให้สามารถยกระดับคุณภาพการให้บริการให้สามารถแข่งขันกับรูปแบบการขนส่งอื่นได้ นอกจากนี้ ในปี 2562 มีการดำเนินการปรับโครงสร้างหน่วยงานด้านระบบขนส่งทางราง โดยแยกบทบาทหน่วยงานกำกับดูแลออกจาก รฟท. เพื่อจัดตั้งเป็น “กรมการขนส่งทางราง”4 โดยมีหน้าที่ควบคุมดำเนินการเกี่ยวกับกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการขนส่งทางราง จัดทำข้อเสนอแนะนโยบายยุทธศาสตร์ ทำแผนพัฒนาด้านการขนส่งทางราง กำหนดมาตรฐานเกี่ยวกับการประกอบกิจการขนส่งทางราง5 บทบาทของ รฟท. เองจึงจะต้องเปลี่ยนไปในอนาคต โดยจะเป็นหน่วยงานที่มีหน้าที่เดินรถเป็นหลัก และอาจมีผู้ประกอบการเดินรถรายอื่น ๆ เข้ามาให้บริการเดินรถเพื่อแข่งขันกันอีกด้วย
สำหรับจุดแข็งของ รฟท. ที่เหนือกว่าการบินไทยและ ขสมก. อย่างชัดเจน คือ ทรัพย์สินของ รฟท. ซึ่งเป็นที่ดินจำนวนมากและมีศักยภาพในการสร้างรายได้จำนวนมหาศาล แต่จากรายงานประจำปี 2562 การรถไฟแห่งประเทศไทยพบว่า ในปี 2561 รฟท. สามารถทำรายได้จากการบริหารสินทรัพย์ที่มีได้เพียง 4,141.50 ล้านบาท6 คิดเป็น 24% ของรายได้รวมทั้งหมดในปี 2561
ในส่วนของ ขสมก. รูปแบบการบริหารองค์กรจะเป็นกึ่งผูกขาด กล่าวคือ เป็นผู้รับใบอนุญาตการเดินรถทุกเส้นทางในพื้นที่กรุงเทพฯ แต่เพียงรายเดียว แต่เนื่องจากไม่ได้รับการสนับสนุนงบประมาณ อย่างเพียงพอจึงไม่สามารถเดินรถได้ทุกเส้นทาง ทำให้ต้องนำสิทธิดังกล่าวไปให้บริษัทเอกชนเข้ามาร่วมเดินรถ โดยเป็นการให้บริการในลักษณะที่เรียกว่า “รถร่วม ขสมก” ซึ่งนอกจาก ขสมก. จะไม่ได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาลแล้ว ยังถูกกำหนดให้เก็บค่าโดยสารในราคาต่ำ อีกทั้งต้องแบกรับภาระต้นทุนที่สูงจากการจราจรที่ติดขัดของพื้นที่กรุงเทพมหานคร ทำให้มีผลต่อการหมุนเวียนรถเป็นอย่างมาก
สำหรับปัญหาของ รถร่วม ขสมก พบว่าผู้ประกอบการก็ต้องแบกรับภาระตันทุนด้านค่าโดยสาร การหมุนเวียนรถจากปัญหาการจราจรติดขัด เช่นเดียวกับ ขสมก อีกทั้งค่าโดยสารที่เก็บได้ยังต้องหักจ่ายให้กับ ขสมก.
การแก้ปัญหาของ ขสมก. และผู้ประกอบการรถร่วมนั้น จำเป็นต้องมีการสนับสนุนและพัฒนาด้านต่าง ๆ เช่น การมี Bus Lane การสร้างระบบควบคุมการเดินรถที่ทันสมัย การอุดหนุนค่าดำเนินการต่าง ๆ ซึ่งรัฐบาลต้องเป็นผู้ผลักดันให้เกิดทั้งในด้านกฎหมายและการลงทุนทั้งทางตรงและทางอ้อม เพื่อช่วยเหลือ ขสมก. และผู้ประกอบรถร่วม ซึ่งเป็นผู้ให้บริการสาธารณะที่เป็นประโยชน์ต่อประชาชนส่วนใหญ่
นอกจากปัญหาการจราจรและการบริหารองค์กรแล้ว ขสมก. เองก็ยังต้องปรับตัวเพื่อให้สามารถแข่งขันกับการขนส่งสาธารณะรูปแบบอื่นให้ได้ ไม่ว่าจะเป็น BTS, MRT, แท็กซี่ หรือ รถจักรยานยนต์รับจ้าง แล้วจะแก้ปัญหา รฟท. และ ขสมก. อย่างไร เพื่อไห้ได้รับผลกระทบน้อยที่สุดและไม่เดินตามรอยการบินไทย
เมื่อเราลองพิจารณาสิ่งที่ 3 หน่วยงานมีเหมือนกัน นั่นคือ “สหภาพแรงงาน” เราจะพบว่า บทบาทที่เด่นชัดที่สุดของการมีสหภาพแรงงานคือ การสร้างอำนาจต่อรองของคนในองค์กรให้สามารถเจรจากับนายจ้าง รวมถึงรัฐบาลได้ โดยสหภาพแรงงานอาจทำการประท้วง การนัดหยุดงาน เพื่อสร้างอำนาจในเจรจาซึ่งมีแนวโน้มในการต่อต้านการเปลี่ยนแปลง สหภาพแรงงานอาจจะต้องมีการปรับบทบาท โดยยามรับฟังมากขึ้น เสนอทางเลือกเปิดกว้างต่อการเปลี่ยนแปลงมากขึ้น เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อทุกฝ่าย
เมื่อปรับบทบาทของสหภาพแรงงานได้แล้ว สิ่งที่ต้องปรับต่อมาคือ รูปแบบการบริหารของแต่ละองค์กร โดยแต่ละองค์กรจะมีการปรับตัวที่แตกต่างกัน เนื่องจากรูปแบบการบริหารและวัฒนธรรมขององค์กร
แน่นอน ในส่วนของ รฟท. มีความจำเป็นที่จะต้องลดความเป็นราชการลง เพื่อให้เกิดความคล่องตัว แล้วจัดรูปแบบการบริหารใหม่
สำหรับ ขสมก. รัฐบาลควรเข้ามาเปลี่ยนระบบการให้บริการของรถโดยสารประจำทาง โดยยกเลิกระบบรถร่วมบริการแล้วเปลี่ยนเป็นการประมูลเส้นทางเดินรถแทน เนื่องจากการใช้ระบบรถร่วมบริการนั้น ผู้ประกอบการรถร่วมต้องเก็บค่าโดยสารเพื่อมาเป็นค่าใช้จ่ายในการเดินรถ ซึ่งทำให้ผู้ประกอบการรถร่วมมีการแข่งขันกันบนท้องถนน เพื่อแย่งผู้โดยสาร เป็นผลให้เสี่ยงต่อการเกิดอุบัติเหตุ
สำหรับการประมูลเส้นทางเดินรถนั้น ควรให้บริษัทเอกชนเข้ามาประมูลการเดินรถแข่งขันกัน เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการให้บริการ ในส่วนของค่าโดยสารควรจัดเก็บแล้วส่งคืนผู้ว่าจ้าง (ซึ่งก็คือ ขสมก. ในที่นี้) การทำเช่นนี้จะทำให้ไม่มีปัญหาการแย่งผู้โดยสารกันบนท้องถนนของผู้ประกอบการรถร่วมโดยสาร แต่แข่งขันเกิดขึ้นในขั้นตอนของการประมูลเพื่อรับจ้างเดินรถให้ได้ตามมาตรฐานการให้บริการที่ ขสมก. กำหนดบนเส้นทางนั้น
ในส่วน ขสมก. ควรผันบทบาทไปให้บริการในเส้นทางที่ไม่มีเอกชนสนใจเข้าประมูล แต่มีความจำเป็นต้องจัดให้มีบริการเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยรัฐต้องกำหนดมาตรฐานการให้บริการ โครงสร้างราคาค่าโดยสาร และให้การสนับสนุนด้านงบประมาณอย่างเพียงพอในเส้นทางนั้น ๆ
1รายงานประจำปี 2562 บริษัท การบินไทย (จำกัด) มหาชน
2รายงานประจำปี 2562 การรถไฟแห่งประเทศไทย
3รายงานประจำปี 2561 องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพมหานคร
4พระราชบัญญัติ ปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ 18) พ.ศ. 2562
5กฎกระทรวง แบ่งส่วนราชการกรมการขนส่งทางราง กระทรวงคมนาคม พ.ศ. 2562
6รายงานประจำปี 2562 การรถไฟแห่งประเทศไทย
